ПАЛАТА ЛОРДОВ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ИЗ СРЕДНЕВЕКОВЬЯ В XXI ВЕК | Опубликовать статью ВАК, elibrary (НЭБ)

Косых Е.С.

Кандидат исторических наук, доцент, Стерлитамакский филиал, Башкирского государственного университета

Работа выполнена при поддержке гранта СФ БашГУ №В 14-53

ПАЛАТА ЛОРДОВ ВЕЛИКОБРИТАНИИ: ИЗ СРЕДНЕВЕКОВЬЯ В XXI ВЕК

Аннотация

В статье исследуется возникновение английского парламента в средние века, формирование и эволюция его структуры. Анализируются полномочия пэров, дается характеристика реформы верхней палаты парламента 1999 г. и конституционной реформы 2005 г.

Ключевые слова: парламент, палата лордов, пожизненные пэры, судебные лорды, конституционная реформа.

Kosykh E.S.

PhD of Historical Sciences, Associate Professor, Sterlitamak branch of the Bashkir State University

HOUSE OF LORDS OF GREAT BRITAIN: FROM THE MIDDLE AGES TO THE 21^st CENTURY

Abstract

In this article is discussed the origin of the British Parliament in the Middle Ages, the formation and the evolution of its structure. Additionally, powers of peers are analyzed; also the reform of the Upper House of the Parliament Act 1999 and the Constitutional Reform Act 2005 are characterized.

Keywords: parliament, House of Lords, lifelong peers, Law Lords, constitutional reform.

Парламент является одной из «визитных карточек» Великобритании. Сами британцы называют свой парламент пульсирующим сердцем политической жизни страны. Британский парламент – уникальный законодательный орган, а палата лордов не имеет аналогов, подобных ей в мире больше нет. Британский парламент — один из старейших парламентов мира. Он возник в конце XIII века и функционирует без перерывов на протяжении всей политической истории страны. Британский парламент — удивительный пример сочетания старых и новых форм, их напластований, сосуществования.

Прообразом английского парламента считается «совет мудрых» – уитанагемот – совещательный орган при монархе, состоявший из представителей знати и духовенства. После нормандского завоевания знать была представлена в Большом королевском совете (Magnum Conсilium). В соответствии с Великой хартией вольности 1215 году по ст. 61 создавался совет из 25 баронов (commune concilium regni), который наблюдал за действиями короля, за соблюдением хартии [16, 131].

Идея ограничения власти короля, заложенная в хартии, стала основой создания парламента. В 1265 г. барон Симон де Монфор созвал «совет королевства», на который были приглашены, кроме аристократии и епископов, также представители рыцарства и городов. С 1295 г. работа парламента (Parlamentum) стала регулярной. Представители всех сословий заседали вместе, давая время от времени советы монарху [16, 181-182].

Основной функцией парламента было вотирование налогов, что являлось средством финансового контроля. Парламент вмешивался и в политическую жизнь страны: он вносил законопроекты; утверждал законы и мог замедлить их принятие; обладал судебными полномочиями [11, 504]. Парламент стал средством достижения компромисса между монархом, с одной стороны, и знатью, дворянством и верхушкой городского сословия, с другой.

Первоначально парламент состоял из одной палаты – Палаты лордов (House of Lords). В 1343 г. была учреждена вторая палата для представительства более низких сословий – рыцарей и горожан – Палата общин (House of Commons). Для того чтобы заседать в палате лордов, нужно было быть непосредственным держателем короля и держать целую баронию, что равнялось примерно 13½ рыцарским ленам. Общее количество присутствовавших лордов в парламентах 1297–1306 гг. составляло от 54 до 206 человек [9, 336]. В то же время составлявшие нижнюю палату «общины», «Commons», представляли интересы всего населения Англии, за исключением знати.

Все члены верхней палаты должны были получить специальное именное приглашение от короля. Король мог пригласить и людей, не относящихся к высшим слоям: судей, юристов, т.е. профессионалов, решавших сложные правовые вопросы. Постепенно утвердилась идея наследственного характера пэрства: лорд, получивший именное приглашение (a writ of summons), становится наследственным ее членом – пэром. Это наименование закрепилось с XV века. Члены палаты лордов делились на две основные категории. Светские лорды (Lords Temporal) были представителями высшей знати, часто обладателями титулов – герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны. Членство в палате лордов передавалось по наследству потомкам по прямой мужской линии. Духовные лорды (Lords Spiritual) были представителями высшего духовенства – архиепископы, епископы и аббаты. В средние века они составляли большую часть палаты лордов. В период Реформации позиции духовенства были ослаблены. В парламенте 1539 г. только 20 лордов из 61 были духовными лицами [8, 542].

Уже в средние века государственная власть перестала быть прерогативой одного короля. Парламент существенно ограничивал притязания монарха на неограниченную власть в соответствии с формулой римского права «Quod principi placuit, legis habet vigorem» («Что угодно государю – имеет силу закона») [11, 504]. В последующие века такое положение вещей было закреплено и стало бесспорным государственно-правовым принципом: верховная власть находится у короля и парламента [16, 217].

Палате лордов как высшему судебному органу были подсудны три рода дел: во-первых, все дела самих членов палаты лордов, обвиняемых в государственной измене (treason) и тяжких уголовных преступлениях (felony); во-вторых, она являлась апелляционной инстанцией на решения низших судов; в-третьих, она поддерживала обвинения в порядке импичмента (impeachment). Впервые импичмент был объявлен в 1376 г. В последний раз – в 1804 г. [13, 664]

Судебные функции могли осуществлять все лорды. Отсутствие юридического образования приводило к принятию ошибочных решений. Как пишет А.К. Романов, «дело дошло до того, что в 1834 г. было зафиксировано решение Палаты лордов, принятое вообще без участия судей» [18, 251]. В 1834 г. лорд-канцлер впервые не принял во внимание некомпетентное решение пэров, что стало конвенциональной нормой. С тех пор только лорды, имеющие специальное образование, могут принимать судебные решения [14].

По закону 1873 года о судоустройстве судебные полномочия палаты лордов аннулировались: парламент намеревался заменить ее Верховным судом. Однако Закон 1876 года об апелляционной юрисдикции, принятый тори, восстановил судебные полномочия верхней палаты, а также учредил специальное судебное отделение. С 1913 года судебных лордов стало 6, с 1945 г. – 7, с 1947 г. – 9, с 1968 г. – 12 [13, 664]. Так в палате лордов появилась новая категория членов – пожизненные лорды.

Ординарные лорды по апелляциям не могли высказываться по политическим вопросам, это правило существовало на уровне традиции. С другой стороны, без их профессиональных советов не могло приниматься ни одно правовое решение. Напротив, мнение лордов, не имевших юридического образования, не учитывалось при решении судебных вопросов [13, 664].

Несмотря на весь свой консерватизм, Палата лордов вынуждена была реагировать на изменяющиеся социально-экономические условия, что и стало причиной отмены принципа stare decisis – «стоять на решенном». В 1966 г. было принято постановление, что Палата лордов не была связана своими предыдущими решениями, вынесенными по аналогичным делам [19, 390].

Палата лордов играла ведущую роль в законодательной деятельности, в подготовке законопроектов вплоть до парламентской реформы 1832 года (Reform Bill). Следующим шагом по уменьшению полномочий верхней палаты стали парламентские акты 1911 и 1949 гг. В соответствии с Актом о парламенте 1911 года, всякий билль, который спикер палаты общин посчитает «финансовым», идет на подпись королю, минуя палату лордов; всякий иной билль, отклоненный Палатой лордов, возвращается в палату общин для нового голосования. В случае, если он в течение двух лет будет трижды отклонен пэрами и вновь подтвержден палатой общин, этот билль направляется королю, минуя Палату лордов [2]. Акт о парламенте 1949 года изменил срок рассмотрения и отклонения закона палатой лордов, уменьшив его с двух лет до одного года; с трех сессий до двух [3].

Акт о пожизненном пэрстве 1958 года изменил социальный состав палаты лордов. Отныне монарх, а фактически премьер-министр, мог предоставлять пожизненное пэрство выдающимся общественным деятелям и политикам, в том числе и женщинам. Пожизненные пэры получили право заседать и голосовать вместе с наследственными [5]. Реформа 1958 года изменила не только гендерный, но и возрастной состав верхней палаты. Она расширила представительство лиц старшего возраста, так как молодые вряд ли могли получить титул за заслуги перед государством. К началу 1970-х гг. 59% – 256 пэров – были старше 60 лет, что дало основание назвать палату лордов «собранием пенсионеров» [12, 56]. В 1963 г. Акт о пэрстве разрешил наследственным пэрам отказываться от звания для того, чтобы заседать в палате общин в качестве представителя той или иной партии [6].

В последующие годы количество членов палаты значительно выросло за счет пожизненных пэров. В 1981–1982 гг. их было 1134 (в сравнении в палате общин было 630 депутатов). На заседания приходили около 24% членов – около 280 человек, в основном пожизненные пэры. Британская элита старается интегрировать в свой состав наиболее влиятельных лиц, независимо от происхождения и рода занятий. В эпоху промышленной революции это были представители финансовой и деловой элиты – банкиры и промышленники; в 60–70-е гг. ХХ века в число пэров вошли бывшие лидеры тред-юнионов; в наши дни – это члены правления нефтяных компаний, банков, общественные деятели, политики. Д.Кэмерон, ставший премьер-министром в 2010 г., за год пребывания в должности сделал пэрами 117 человек [10].

До конца ХХ века выдвигалось немало предложений по реформированию палаты лордов. Но решиться на кардинальное обновление, в частности устранить противоречие, заключающееся в том, что палата лордов одновременно является законодательным и судебным органом, английские политики не смогли. Главными критиками были лейбористы. В предвыборных манифестах лейбористов видна эволюция на проблему реформирования верхней палаты: от идеи сокращения полномочий до полной ликвидации. После победы на выборах 1997 г. лейбористы под руководством премьер-министра Т.Блэра начали осуществление реформы палаты лордов.

На 1 января 1999 г. списочный состав палаты лордов насчитывал 1206 членов, из них наследственные пэры составляли 788 человек, пожизненные около 360, лорды по апелляции – 11, духовные лорды – 26. Акт о палате лордов 1999 г. отменил право наследственных пэров, кроме 92, заседать и голосовать в палате [1]. Среди тех, кто лишился места – сыновья королевы Елизаветы II Чарльз и Эндрю, супруг королевы Филипп и другие родственники [15, 368]. Результатом стало повышение эффективности, демократичности и репрезентативности палаты лордов.

Вторым направлением реформы палаты лордов стало изменение способа формирования палаты. В различных проектах предлагалось сделать верхнюю палату полностью выборной или сохранить паритет между выборностью и назначением.

По словам профессора политологии Лондонской школы экономики Джона Грея, даже после реформы 1999 года «палата лордов является эффективным элементом политического процесса. … Члены палаты лордов имеют определенную свободу маневра, поскольку после назначения напрямую не зависят от правительства… Оппозиция и независимые пэры всегда могут объединиться против партии… Таким образом, палата лордов не является карманной и не всегда голосует так, как хотелось бы правительству. Для политической системы это означает сохранение сдержек и противовесов, поддерживающих британскую демократию» [Цит. по: 17].

В 2005 г. после победы лейбористов на парламентских выборах начался второй этап реформы палаты лордов. Акт о конституционной реформе 2005 года разделил судебные функции палаты лордов и парламента и изменил роль лорда-канцлера – отныне он больше не совмещает роли судьи и спикера палаты лордов [4, 52]. Был учрежден Верховный суд Великобритании – Supreme Court (с 2009 г.), Апелляционный комитет палаты лордов упразднен, судебные лорды сохранили свой статус пожизненных пэров, но были лишены права голосовать [13, 666]. 7 марта 2006 г. палата общин – 357 депутатов против 224 – проголосовала за выборность всех членов палаты лордов. Члены верхней палаты не будут иметь титулов пэров [15, 368].

Решение палаты общин носит рекомендательный характер. С 2007 г. идут переговоры между лейбористской и консервативной партиями по вопросу о соотношении выборности и назначаемости членов палаты лордов. Над проектом работает комиссия во главе с лордом Уэйкхемом. В ходе выборов 2010 г. все три ведущие партии обещали продолжить реформу. В мае 2012 года Елизавета II, выступая перед парламентом, объявила о реформировании состава Палаты лордов. Это значит, что в течение года законопроект должен был поступить на рассмотрение палаты общин. Однако группа депутатов-консерваторов потребовала отложить реформу, проведение которой они считают нецелесообразным в период экономического спада [10].

Британская система государственной власти в очередной раз продемонстрировала свою гибкость, жизнеспособность, умение адаптироваться к изменяющимся условиям реальности. В то же время Британия осталась верна своим традициям: постепенно продвигаясь вперед, достигать консенсуса всех политических сил страны.