О КОРРЕКТИРОВКЕ ПРИОРИТЕТОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА В УСЛОВИЯХ АНТИКОВИДНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ | Опубликовать статью ВАК, elibrary (НЭБ)

О КОРРЕКТИРОВКЕ ПРИОРИТЕТОВ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНА
В УСЛОВИЯХ АНТИКОВИДНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ

Научная статья

Хайбуллин Л.Р.*

Ростовский государственный экономический университете (РИНХ), Ростов-на-Дону, Россия

* Корреспондирующий автор (linxai10[at]yandex.ru)

Аннотация

В статье рассмотрен функционально-отраслевой подход к формированию системы стратегических приоритетов социально-экономического развития региона. Обоснована его универсальность в условиях возникновения непредвиденных неблагоприятных внешних факторов, на примере введенных в 2020 году ограничений, направленных на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции. Предложены подприоритеты первого и второго уровней на примере функционального приоритета «Цифровизация» (на примере Ростовской области). Представлена схема корректировки мероприятий госпрограмм в рамках установленного функционально-отраслевого приоритета, позволяющая обеспечить реализацию приоритета в условиях влияния нового неблагоприятного фактора.

Ключевые слова: регион, социально-экономическое развитие, стратегические приоритеты, функционально-отраслевой подход.

ON ADJUSTING THE PRIORITIES OF THE SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT
OF A REGION IN THE CONTEXT OF COVID RESTRICTIONS

Research article

Khaybullin L.R.*

Rostov State University of Economics, Rostov-on-Don, Russia

* Corresponding author (linxai10[at]yandex.ru)

Abstract

The article examines a functional and sectoral approach to the formation of a system of strategic priorities for the socio-economic development of a region. Its universality is justified in the context of unforeseen adverse external factors, using the restrictions introduced in 2020 aimed at preventing the spread of the new coronavirus infection as an example. The sub-priorities of the first and second levels are based on the functional priority “Digitalization” (based on the Rostov region). The article presents a scheme of adjusting the measures of state programs within the established functional and sectoral priority, which allows for ensuring the implementation of the priority under the influence of a new unfavorable factor.

Keywords: region, socio-economic development, strategic priorities, functional and sectoral approach.

Введение

Прошедший 2020 год был непростым для всех, в том числе, стал испытанием для экономической политики, реализуемой в России и регионах. Документы стратегического планирования в условиях последствий, связанных с антиковидными ограничениями, потребовали корректировки с точки зрения учета данных последствий и выработки дополнительных мер, направленных на их нейтрализацию.

В настоящее время в практике стратегического планирования в российских регионах используется преимущественно отраслевой подход, или смешанный, построенный на прямом выделении приоритетов исходя из функционала органов власти. Данные подход имеет ряд преимуществ, состоящих в достаточно простой легкости привлечения всех органов власти к разработке стратегии и ее реализации, а также привычности для всех исполнителей.

Однако, у него есть ряд особенностей, приводящих к сложностям при выделении ограниченного (небольшого, порядка 4-6) набора приоритетов, а также требующих регулярной корректировки стратегии, в том числе, при возникновении непредвиденных неблагоприятных факторов.

В то же время, именно ограниченное количество приоритетов и их «плавающий» характер являются основными сущностными характеристиками стратегического планирования.

«Объективно выделение приоритетных направлений социально-экономического развития региона (как и страны в целом) обусловлено ограниченностью имеющихся ресурсов как бюджетных, так и частного сектора. Это требует их целенаправленной аккумуляции на относительно небольшом количестве «точек роста» региональной экономики, которые могли бы дать максимальную отдачу за счет реализации мультипликативных эффектов» [1, С. 124]. В случае, когда приоритетов становится слишком много, принцип концентрации ресурсов перестает работать, что приводит к распылению ограниченных ресурсов и снижает эффект от реализуемых мер.

«Выбор приоритетов также имеет важное значение с точки зрения необходимости гибкого реагирования и настройки системы стратегического управления в зависимости от изменяющихся условий внешней среды и целей управления верхнего уровня» [1, С. 124]. Гибкость реагирования достигается в стратегическом планировании за счет сочетания небольшого набора «движущихся» приоритетных направлений развития, имеющих долгосрочный стратегический характер, с жестко зафиксированными по срокам и финансированию среднесрочными государственными программами. Это позволяет на каждом этапе реализации принятой стратегии не корректировать ее полностью (особенно в случае возникновения непредвиденных ранее факторов и угроз), а изменять мероприятия, предусмотренные в госпрограммах, с целью обеспечения достижения поставленных в стратегии целей, включая изменения в финансировании тех или иных мероприятий. В результате можно оставлять сами долгосрочные цели стратегии без изменений и таким образом достигать поставленных долгосрочных целей развития региона в различных меняющихся внешних условиях.

Особенно наглядной актуальность такого «плавающего», «движущегося» принципа становится в условиях ограничений, связанных с необходимостью предотвращения распространения коронавирусной инфекции.

В качестве альтернативы отраслевому подходу в статье рассматривается функционально-отраслевой подход, позволяющий избежать вышеназванные недостатки первого. С использованием функционально-отраслевого подхода будет представлен авторский вариант набора приоритетов развития региона.

С учетом того, что в этом году возникает необходимость корректировки стратегий развития регионов, в частности, в Ростовской области, на примере одного из приоритетов будет показана возможность установления «плавающего» приоритета и схема корректировки мероприятий госпрограмм, позволяющая обеспечить реализацию приоритета в условиях влияния нового неблагоприятного фактора – коронавирусной инфекции. 

Методы и принципы исследования.

Для изучения поставленной проблемы в статье используются общенаучные методы исследования, такие как наблюдение и абстрагирование, дедукция и индукция, обобщение, логический, сравнительный, экономический анализ, методы графической и табличной визуализации данных, группировки данных, нормативный и системный методы, обобщение фактического и теоретического материала и др.

Теоретические исследования базируются на принципах воспроизводственного подхода к управлению развитием региональных социально-экономических систем, а также концепции устойчивого развития как основополагающей при обосновании стратегических приоритетов социально-экономического развития в российских регионах на современном этапе.

Общей методологической основой выступает системный подход как базовый принцип исследования социально-экономических систем различного уровня, в том числе, региональных. 

Основные результаты.

Принцип приоритетности в социально-экономическом развитии общества активно используется практически во всех странах мира, в том числе, в высокоразвитых. Тактические и стратегические приоритеты определяются в ходе организации и управления экономическими системами всех уровней [2, С. 68].

Следует отметить, что в науке и практике не существует однозначного подхода к процессам формирования и реализации приоритетов развития. Так, Дж. Стиглиц писал: «По поводу приоритетов между экономистами существует не большее единство взглядов, чем между философами» [3, С. 28].

Принцип выделения приоритетов в зарубежных системах стратегического управления социально-экономическим развитием был введен с целью обеспечения большей гибкости реализуемой политики. Повышение гибкости обусловлено тем, что в отличие от достаточно жестких планов, где все проекты жестко фиксированы, приоритеты обеспечивают так называемую «движущуюся цель» [4].

Это достигается тем, что в долгосрочном стратегическом периоде (в стратегии) определяются только общие направления, к которым хочет стремиться сообщество. Жесткие же проекты, конкретизированные в программах, с обязательствами сторон по софинансированию и выполнению других взятых на себя функций, определяются только на среднесрочный период (программы социально-экономического развития субъектов РФ). Среднесрочные программы, имеющие более жесткие условия реализации, корректируются каждые тир-четыре года, тогда как стратегические приоритеты остаются прежними. В случае изменения внешних и внутренних условий могут быть скорректированы конкретные проекты, критерии их отбора, с целью их большего воздействия на достижение выделенных приоритетов.

Именно через сочетание «нежестких» приоритетов в долгосрочном периоде и «жестких» наборов проектов (программ) в среднерсочных периодах достигается более высокая гибкость реализуемой политики, которая может «успевать» реагировать на изменения условий развития территорий.

Автором в ряде статей уже описывался предлагаемый функционально-отраслевой подход, позволяющий использовать преимущества действующего в российской практике отраслевого подхода и распространенного в европейской практике так называемого функционального (горизонтального) подхода [1], [5], [9], [10].

 В частности, функциональный (горизонтальный) подход предполагает выделение 4-6 функциональных (горизонтальных) приоритетов, под которыми понимаются достаточно широкие категории (повышение конкурентоспособности малых и средних предприятий; привлечение внешних прямых инвестиций; увеличение экспорта; создание инфраструктуры для развития бизнеса и т.д.). Как видно, это категории, которые имеют межотраслевой (горизонтальный) характер, что позволяет в случае их реализации обеспечить благоприятные условия для развития предприятий и организаций не одной отрасли, а многих или всех отраслей, представленных в экономике региона. Главное, чтобы проекты, реализуемые в рамках отобранных приоритетов, соответствовали общим критериям их отбора. Тогда любое эффективное предприятие, независимо от его отраслевой принадлежности, может иметь возможность для более успешного развития, повышения своей конкурентоспособности [7].

По такому функциональному принципу создаются программы экономического развития в большинстве развитых стран Европейского Союза. Анализ систем приоритетов, полученных с применением функционального подхода, позволяет, на наш взгляд, сформировать более гибкую систему, чем с использованием только отраслевых приоритетов [7].

В то же время, использование функционального подхода при формировании приоритетов социально-экономического развития региона в российских условиях не означает полного отказа от решения отраслевых или территориальных задач региона. Отраслевые и территориальные проблемы могут быть отражены в подприоритетах первого и второго уровней, сформированных в рамках небольшого количества общих приоритетов. Тогда проблемы развития, например, отраслей будут конкретизированы под конкретный приоритет, что и обеспечит аккумуляцию бюджетных ресурсов на достижении наиболее значимых проблем региона [5].

В связи с этим предлагается следующее схематичное описание такой сбалансированной системы приоритетов (рис.1).

Предлагаемая система приоритетов позволяет достаточно прозрачно описать реализацию каждого из функциональных приоритетов в координатах «отрасль» – «территория» и выстроить систему целевых индикаторов для отраслевых и муниципальных органов власти исходя из направленности общего приоритета первого уровня. При этом каждый функциональный (горизонтальный) приоритет, имеющий межотраслевой характер, в том или ином регионе будет раскрыт через конкретный набор отраслевых подприоритетов первого уровня и территориальных подприоритетов второго уровня [5].

 

Рис. 1 – Взаимосвязь функциональных (горизонтальных) приоритетов и подприоритетов первого и второго уровней
в системе приоритетов социально-экономического развития региона [5]

В качестве «горизонтальных» приоритетов могут быть отобраны проблемы, которые в рамках отраслевого анализа развития региона встречаются многократно в различных отраслевых сегментах. Так, например, в Стратегии социально-экономического развития Ростовской области до 2030 года [10] во многих разделах анализа состояния отраслей и формирования задач их развития встречается цифровизация; экологизация и модернизация, энергоэффективность; развитие экспортоориентированных производств; инноваций; кадровые проблемы и т.д.

В целом для Ростовской области можно было бы рассматривать следующий набор «функциональных» (горизонтальных) приоритетов (рис.2).

В предлагаемом наборе функциональных приоритетов отсутствует приоритет «привлечение инвестиций», так как собственно данная задача всегда актуальна для любого региона. В то же время именно набора таких функциональных приоритетов будет определять и приоритеты собственно инвестиционной политики и ее инструменты, так как каждый из указанных на рис. 2 приоритетов будет требовать корректировки соответственного инвестиционного инструментария – предоставления налоговых льгот и других видов поддержки инвесторам, реализующим проекты в приоритетных сферах. Можно также сказать, что привлечение инвестиций – это не цель, а средство для достижения цели, а именно, реализации приоритетов развития.

 

Рис. 2 – Функциональные (горизонтальные) приоритеты социально-экономического развития региона (на примере Ростовской области)

Примечание: составлено автором

Предложенная схема также не является однозначной и окончательной, так как возможны альтернативы ряду приоритетов за счет включения в их число таких, как развитие экспортоориентированных и импортозамещающих предприятий, снижение уровня бедного населения, увеличение продолжительности жизни и др. В то же время некоторые их них могут быть учтены в качестве подприоритета одного из уже выделенных приоритетов. Например, развитие экспортоориентированных и импортозамещающих предприятий может рассматриваться как один из подприоритетов таких приоритетов как «экологизация, модернизация, энергоэффективность» и «развитие малого и среднего предпринимательства».

Также мы объединили экологизацию, модернизацию и энергоэффективность в один приоритет, так как по сути все экологически чистые технологии являются энергоэффективными, а любая модернизация на современном этапе осуществляется с учетом необходимости снижения затрат ресурсов, в том числе, энергетических. В связи с чем данные задачи близки по сути и требуют однородных инструментов достижения.

Тем не менее, следует отметить, что для формирования окончательного ограниченного набора функциональных приоритетов (4-6 как говорилось ранее) общественности и бизнесу можно было бы предложить их расширенный набор, с объяснениями о необходимости сужения их общего количества. После проведения массовых опросов и голосований по их результатам может быть получен итоговый набор понятных и принятых большинством общественности скорректированный набор функциональных приоритетов, над которыми на следующих этапах разработки стратегии будет вестись работа по их дополнению подприоритетами первого и второго уровней.

Каждый из представленных приоритетов является многогранной и многоаспектной задачей. Поэтому можно не опасаться, что при их реализации останутся не охваченными те или иные отрасли или территории, что приведет к тому, что какие-то органы власти «останутся без дела».

Например, приоритет «положительный прирост населения» потребует комплекса мер во всех отраслях социальной сферы – здравоохранении, социальном обслуживании и поддержке, образовании, культуре, спорте и др., так как может быть обеспечена как за счет увеличения естественного прироста населения (а здесь и развитие здравоохранения с целом, и снижение смертности, и увеличение рождаемости, увеличение продолжительности жизни, качественное питание и здоровый образ жизни, охрана детства и материнства, поддержка лиц с ограниченными возможностями, пожилых и пенсионеров, поддержка семей с детьми, выплаты алиментов и т.д. – т.е. целый комплекс мер, реализуемых всеми органами власти социальной сферы), так и миграционного прироста. Последний в свою очередь – это тоже весьма многогранный набор мер: и создание условий для мигрантов, и привлекательность региона для жизни, и городская среда, и места работы и т.д.

Можно предложить следующий пример распределения одного из функциональных приоритетов «цифровизация» по подприоритетам первого и второго уровней (табл. 1).

 

Таблица 1 – Система подприоритетов первого и второго уровней для приоритета «цифровизация»

Приоритет	Подприоритеты первого уровня (отраслевые)	Подприоритеты второго уровня (территориальные)
Цифровизация	Цифровизация государственных услуг	Обеспечение равного доступа к государственным услугам установленного качества во всех муниципалитетах региона
	Цифровизация услуг учреждений социальной сферы (здравоохранения, образования, культуры, спорта и др.)	Цифровизация услуг учреждений социальной сферы, расположенных на конкретных территориях (здравоохранения, образования, культуры, спорта и др.). Определение приоритетов для каждого муниципалитета в зависимости от текущего и желаемого состояния
	Цифровизация отраслей производственного сектора	Привлечение муниципалитетов к реализации мероприятий по цифровизации местного производства
	Цифровизация инфраструктуры	Полное покрытие территории региона доступом к высокоскоростному интернету и др.
	Цифровизация деятельности органов власти	Обеспечение местных органов власти качественным доступом к интернету, современным оборудованием и др.

Примечание: составлено автором

 

Таким образом, каждый из функциональных приоритетов может быть развернут в систему подприоритетов первого и второго уровней, что в совокупности может быть представлено как дерево приоритетов. Безусловно, что подприоритеты первого и второго уровней должны прорабатываться с отраслевыми и местными органами власти, а подприоритеты второго уровня – и с местными сообществами, а также представителями соответствующих организаций и бизнеса. 

Заключение

Представленный в статье подход к формированию системы приоритетов социально-экономического региона позволяет относительно легко корректировать стратегию в случае возникновения непредвиденных внешних факторов, не изменяя сам приоритет. Так, в случае цифровизации при возникновении такого фактора как коронавирусная инфекция, потребовались бы только корректировки жестко увязанных по финансированию государственных программ с точки зрения выделения больших ресурсов на цифровизацию здравоохранения, образования, государственных органов власти и др. Изменились бы объемы финансирования и сроки выполнения тех или иных мероприятий, но не сам приоритет.

Аналогичная ситуация и с другими приоритетами. Например, приоритет «положительный прирост населения» потребовал увеличения расходов на медицину, переориентацию предприятий на производство лекарственных препаратов и т.д. При этом цель осталась прежняя, а средства ее достижения (заложенные в госпрограммах), корректировались.

Именно такое сочетание «нежестких» приоритетов и «жестких» наборов проектов (программ) позволит обеспечить гибкость реализуемых в регионе мер, направленных на его устойчивое социально-экономическое развитие. 

Благодарности Выражаю благодарность кафедре Экономики региона, отраслей и предприятий ФГБОУ ВО «РГЭУ (РИНХ)» за внимание к изучаемой проблеме и поддержку.	Acknowledgement I would like to express my gratitude to the Department of the Economy of the Region, Industries and Enterprises of the Rostov State University of Economics for the attention to the problem under study and support.
Конфликт интересов Не указан.	Conflict of Interest None declared.